現行的支出預算構成大體分為兩塊：基本支出預算和項目預算，基本支出實行定員定額管理，項目預算中有支出項目需求，才會安排相應的預算，因此，基本不存在今年預算規(guī)模決定明年預算規(guī)模的情況。
【湖南政府采購實名舉報事件延伸探討】
擔心今年的預算執(zhí)行情況會影響第二年的預算編制，所以一定要花完預算？財政部財政科學研究所副所長白景明在接受《中國政府采購報》采訪時明確表示——
預算編制已基本告別傳統(tǒng)的基數法
本報記者 趙家旺
臨近年底，發(fā)生在湖南政府采購領域的一起特殊事件，再度攪起了社會媒體對政府年底花錢行為的“口水”風暴。
事件起因于湖南長沙市海韻琴行有限公司總經理陳榮的實名舉報。舉報稱，湖南省財政廳、文化廳、省直機關事務局的一起政府采購項目中招標過程有“貓膩”，原本1500萬元可以完成的采購，最后卻以3000萬元高價成交。對此，湖南省文化廳規(guī)劃財務處相關負責人給出的理由之一是，這是預算執(zhí)行的需要，如果預算沒有執(zhí)行完,財政就要收回,必然會影響第二年的預算編制。
這種“花完預算”的解釋，經媒體披露后，迅速在網絡上“躥紅”，人們關注的焦點也跳出了該起政府采購項目，轉向了對政府花錢行為的疑問和思考：是什么決定了這種態(tài)度和動機？又該如何規(guī)范政府支出行為？
“花完預算”的動因何在
預算單位如此鮮明地道出“花完預算”的理由，這種情況并不多見。從相關負責人的回答來看，其最大的擔心在于今年的預算執(zhí)行情況會影響第二年的預算編制。那么，兩者之間究竟有怎樣的聯系？
“預算編制經常采用基數法。上年花錢決定了下年的預算規(guī)模，這樣導致即時花錢的激勵很強。”中國社科院財貿所研究員楊志勇所說的這種“基數法”對于預算單位而言并不陌生。在過去相當長的一段時間內，我國地方部門預算編制都是采用簡單基數加一定增長的辦法來確定財政撥款資金分配。簡而言之，如果今年預算單位花的錢少，那明年能爭取到的資金勢必受損。
然而，對于這種觀點，財政部財政科學研究所副所長白景明并不贊同：“我認為，社會上在某種程度上存在一定的誤讀?，F行的支出預算構成大體分為兩塊：基本支出預算和項目預算，預算編制已基本告別了傳統(tǒng)的基數法。基本支出實行定員定額管理，項目預算中有支出項目需求，才會安排相應的預算，因此，基本不存在今年預算規(guī)模決定明年預算規(guī)模的情況。”
白景明認為，政府采購項目涉及項目預算，而項目預算在執(zhí)行方面對下年度預算的影響視不同情況而定，大概可分為3種情況：一種是多年度連續(xù)執(zhí)行項目，根據本年度執(zhí)行進度情況安排下年度預算指標。第二種是屬于本年度執(zhí)行的項目，由于特殊原因今年沒有執(zhí)行完，可以經批準結轉到下年度執(zhí)行。第三種是屬于本年度執(zhí)行的項目，已執(zhí)行完但產生結余，或者沒有執(zhí)行完且來年沒有執(zhí)行的必要，那么由財政收回。
在實踐中，預算單位較為擔心的情形是預算結余結轉資金被收回。中央財經大學政府管理學院教授徐煥東認為，作為花錢主體，預算單位長期以來形成的慣性是把預算資金看成自己的，“好不容易爭取到的錢怎么愿意再交回去。”
“特別是近2年來國家對于關系預算單位切身利益的結轉結余資金制度在不斷規(guī)范收緊，制度的目標與預算單位的意愿相悖，便有可能會形成反向激勵效果，結果便是貼著預算線來花錢。”實踐中的情況也引起了部分業(yè)內人士的注意。某市政府采購中心負責人表示，該采購中心計算機協(xié)議供貨統(tǒng)計顯示，有超過80%的采購量集中在距離采購預算控制標準最近的一檔產品上。
“如果花完預算行為不是局部現象，我們首先應該考問的是制度本身。到底是什么樣的制度鼓勵或迫使眾人這么做？”楊志勇說。
“目前，對于預算結余資金，國家規(guī)定原則上不允許各部門的當年預算結余資金在當年留用，而是需要納入下一年度部門預算安排。”中央財經大學財經研究院院長王雍君認為，這對于各部門而言，意味著如果當年預算安排的錢未花完，那就等于“不花白不花”。既然如此，為何不花掉呢？這就是制度對各部門預算行為的影響。反過來，如果允許各部門自由裁量式地留用預算結合，導致的問題會更多、更嚴重。兩相比較，還是結余收回的規(guī)定帶來的負面作用較小。但是，這并不意味著某些部門對當前規(guī)定的濫用行為是合理的。
根源在于預算編制不到位
“該案例突出了預算結余問題的嚴重性。”王雍君認為，在預算收入快速增長、預算規(guī)模迅速擴大的背景下，由于種種原因，近年來各級政府的許多部門形成大量預算結余，在下半年尤其是第四季度表現得更為嚴重。
過往部分地區(qū)公開的資料直接印證了這種狀況的存在。《廣東省2010年度省級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，2010年廣東省級財政總收入2796.03億元，支出1972.2億元，結余結轉達823.83億元。湖南省審計廳發(fā)布的《關于2010年度省級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，被審計的15個省級部門年終結余資金就達3.84億元。
“問題表現在執(zhí)行階段許多預算單位的預算資金花不完，但根源在于預算準備階段的基礎工作嚴重不到位。”王雍君表示，對于預算單位而言，預算準備的關鍵在于支出預算編制。支出預算編制要面對兩項關鍵工作：一是預算監(jiān)管部門有能力準確測算各部門各單位真實的支出需求，二是確保各部門各單位的支出需求不得超過設定的預算限額。就采購預算而言，除了這兩個條件外，還需要確保采購品的價格預測的客觀性和準確性，尤其是需要確保遵循標準的采購程序。
“但事實上，各部門的職責、任務、目標以及達成這些目標的標準支出需求信息，經常不能在部門預算文件中得到詳細闡明。在預算準備和審查階段，預算審查部門，尤其是各級人大和財政部門既無足夠的時間也無足夠的資源，獲得和審查各支出部門真實的支出需求。信息的嚴重不對稱和監(jiān)管乏力，導致許多部門的‘預算不飽和’，該做的事未做，這是形成預算結余的重要原因。”王雍君如是表示。
楊志勇也認為，預算編制的精確性受到諸多因素的影響，很難做到精確科學。預算不時遇到新的任務，如上級政府要求，或領導指派等人知因素的影響，需要微調。同時，預算編制與預算執(zhí)行過程中的相對隨意是相輔相成的。如果執(zhí)行嚴格，那么就會給編制的科學性形成壓力，倒逼編制的科學性和準確性。近年來，政府預算改革在加快，加大預算執(zhí)行力度已成共識。但是，由于預算編制的問題，導致大量預算資金沉淀到年終，形成了年終花錢的壓力。
關鍵在于是否是“恰當地花錢”
花錢的壓力集中于年底，于是便出現了近年來社會媒體對于政府年底突擊花錢的種種過激言論。
“在年底前合規(guī)地執(zhí)行完，總比平時胡亂地花完要好。在某種程度上，突擊花錢是正常的，在各國都存在這種狀況。”白景明認為，由于財政預算批復下達的時間較晚，為保持財政支出的均衡性和穩(wěn)健性，年底適當加快執(zhí)行進度是必要的。而且，在每年3月全國人大批準中央財政預算之前，項目支出中一般只有延續(xù)性項目按一定的比例預撥部分資金，新增項目大都是在預算批復下達后才開始支出，再就是工程項目一般是在年初啟動，在年底完工驗收合格后財政才支付工程資金，這造成年底財政支出比較集中。
“年底財政支出的規(guī)模雖然大一些，但并不是違反預算管理規(guī)定的‘突擊花錢’。”白景明認為，目前在預算執(zhí)行方面，中央和各地都有嚴格的管理約束辦法，預算單位公開違規(guī)的幾率較低。
楊志勇也持有相同的觀點：“花光預算本身不是問題。編制出來的預算執(zhí)行完畢，錢也就花光了。但問題在于錢是不是恰當地花出去。”
“現實的許多情況是‘上有政策，下有對策’。”中國人民大學公共管理學院教授黃燕芬認為，在預算監(jiān)督和公開機制不完善的情況下，預算單位花錢的合規(guī)性缺乏根本的保障，從而可能會給“尋租”行為留下更多的空間。
如何保障“規(guī)范地花錢”
現實問題激發(fā)出理論學者們對于完善當前預算管理體制、規(guī)范財政支出行為更深的思考和探討。
“從政府采購角度來看，應當將預算單位由采購人變?yōu)槭褂萌恕?rdquo;徐煥東解釋說：“如果預算單位只是采購對象的使用主體，而不是花錢的主體，那自然也就不會存在隨意花錢的問題。比如，在煙臺，預算單位如果需要一輛車，只需在預算中提出對車的功能要求，而不是資金要求，由政府采購部門完成采購后，直接把車撥給其使用，至于采購汽車花掉了多少錢、是否有結余，與預算單位無任何關系。”
王雍君認為，預算是一個循環(huán)，始于準備，經由審查、批準、執(zhí)行，終于評估和審計。“如果預算編制是高質量的，那么在執(zhí)行過程中應盡量減少調整事項和調整金額，并遵循嚴格的調整程序。各級人大的作用亟需加強，各級財政部門和審計部門應加強事前監(jiān)督和審計。各預算單位的報告機制需要加強。會計記錄需要清晰準確和及時。尤其重要的是，需要在預算支出周期的各個階段，包括撥款、承諾、核實和付款等加強財務合規(guī)性控制。”
“需要考慮的問題是：什么樣的預算制度才是鼓勵人們節(jié)約資金的制度？”楊志勇認為，“加強績效預算管理，才是正道。政府部門活動的效率，不能只看花錢的多少，而應更多地將投入與產出聯系起來。”
“在我看來，減少預算執(zhí)行隨意性的根本在于制度層面的完善，而不在于技術層面的改進。”黃燕芬認為，只有真正推動完善預算監(jiān)督和預算公開制度，使花納稅人錢的行為真正能接受納稅人的公開監(jiān)督，那么，財政支出行為才能得到根本的規(guī)范。
